в каком году была утверждена федеральная целевая программа электронная россия
ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)»
Описание
Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. №65
Цели программы:
Повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения;
Задачи программы:
Важнейшие целевые индикаторы и показатели:
Финансирование
Общий объем финансирования Программы на 2002−2010 годы составит 26964,213 млн
рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе:
Общий объем финансирования Программы в 2002–2009 годах составил 17907,486 млн рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе:
за счет средств федерального бюджета —16664,207 млн рублей, из них:
Общий объем финансирования Программы на 2010 год составит 3139 млн рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе:
за счет средств федерального бюджета — 3100 млн рублей, из них:
Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально-экономической эффективности
Результаты
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» (далее — Программа) была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. №65.
Идея создания Программы возникла в начале 2000 года, когда Минэкономразвития России работало над стратегическим планом развития страны до 2010 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. №207-р Минэкономразвития России совместно с Минфином России, Минпромнауки России, Минсвязи России, Минобразованием России, ФАПСИ, Росавиакосмосом и РАСУ было поручено разработать проект Программы. Через два месяца была готова первоначальная версия Программы, которая затем была рассмотрена на расширенном заседании коллегии Минэкономразвития России.
Главным разработчиком Программы выступила Высшая школа экономики — один из ведущих государственных университетов России в экономической и управленческой области. Помимо ВШЭ и перечисленных ведомств в разработке Программы принимали участие Бюро экономического анализа, Межведомственный аналитический центр, НИИ «Информатика», эксперты российских и зарубежных ИТ-компаний, представители академической науки.
Разработка Программы проводилась в отсутствии предварительно разработанной и утвержденной концепции, тем не менее, в ней нашли отражение основополагающие принципы, цели и задачи ее реализации. Программой были определены ключевые мероприятия, объемы и источники финансирования их реализации.
Государственным заказчиком — координатором Программы является Минкомсвязь России, государственными заказчиками на завершающем этапе реализации — Минкомсвязь России, Минэкономразвития России, Росинформтехнологии, Минобрнауки России и ФСО России.
Программа за время реализации претерпела ряд существенных корректировок в своих целях и серьезных изменений в планируемых результатах.
Изначально планировалось выполнение Программы в три этапа: I этап — 2002 год; II этап — 2003-2004 годы; III этап — 2005-2010 годы. При этом первоначально запланированный объем финансирования составлял 77 179,1 млн рублей, в том числе средства федерального бюджета – 39 383,0 млн рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации — 22 610,1 млн рублей, внебюджетные источники — 15 186,0 млн рублей.
Фактический объем бюджетных назначений за весь период действия Программы составил 26 964,2 млн рублей, в том числе средства федерального бюджета — 20 369,4 млн рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации — 6 594,8 млн рублей.
Фактическое кассовое исполнение за 2002-2010 годы составило 20 775,2 млн рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета —
19 395,2 млн рублей, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 1 380,0 млн рублей. Наибольшее сокращение объемов финансирования по сравнению с первоначально запланированным имелось в начальный период реализации ФЦП. В последующем плановые расходы были также сокращены в рамках корректировки ФЦП.
В связи с тем, что Программа была утверждена после утверждения Федерального Закона от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» и имел место относительный срыв финансирования государственных капитальных вложений, большинство поставленных в 2002 году задач удалось выполнить за счет концентрации финансовых средств для решения ключевых задач программы. Были проведены работы по формированию стандартов в сфере ИКТ, созданию методической основы и рекомендаций по совершению сделок в электронной форме, была начата работа по обеспечению систематического представления информации федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, также начата реализация опытных проектов по предоставлению информационных услуг гражданам органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В 2003 году наблюдались трудности с финансированием Программы: финансирование в 2003 году мероприятий ФЦП из федерального бюджета должно было составить 7 553,5 млн рублей, однако в соответствии с Федеральным Законом от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» из федерального бюджета было выделено финансирование в объеме всего 1 423,0 млн рублей. Но этих средств оказалось достаточно, чтобы в 2003 году началась активная реализация Программы в субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации. Были проведены мероприятия по практической реализации обеспечения открытости деятельности органов государственной власти, внедрению электронного документооборота в органах государственной власти, осуществлялось внедрение ИКТ в процессы управления федеральными целевыми программами.
В 2004 году было продолжено развитие общей информационно-технологической инфраструктуры.
Однако необходимо отметить, что работы по Программе в 2004 году осуществлялись в сложных условиях, связанных с существенно более короткими сроками реализации проектов. Вновь образованные в ходе административной реформы федеральные органы исполнительной власти начали функционировать со второй половины 2004 года.
Так, в 2004 году, Программа была профинансирована на 15,2% от объемов, предусмотренных ее Паспортом, а в целом недофинансирование с начала ее реализации уже составляло 24,0 млрд рублей (в ценах 2005 года).
Тем не менее, были продолжены работы в рамках ключевых направлений по разработке и созданию системы электронной торговли, совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, совершенствованию законодательства и системы государственного регулирования в сфере ИКТ, обеспечению открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов.
Проведенные в 2005 году работы в полной мере соответствовали целям второго этапа выполнения Программы — реализованы проекты, направленные на:
В 2006 году существенно большее место заняли работы, направленные на обеспечение национальной безопасности и противодействие угрозам терроризма, а также на решение проблем интеграции в использовании и развитии государственных информационных систем, ресурсов и технологий и устранения дублирования работ в целях усиления контроля за расходованием бюджетных средств.
В 2006 году все еще остро стояла проблема наличия необходимого оборудования и построения инфраструктуры, обеспечивающей автоматизации основных процессов в государственном управлении даже на уровне отдельно взятых ведомств. Ключевыми задачами в рамках государственных капитальных вложений являлось приобретение оборудования и создание целевых программно-технических комплексов для выполнения отдельных функций.
В рамках НИОКР и по затратам в рамках «Прочих нужд» проводились работы по созданию специализированных порталов, в том числе по поддержке проведения государственных закупок.
Количество регионов, использующих в своей деятельности методические материалы, стандарты, типовые решения, разработанные в рамках Программы достигло 25.
В 2007 году были продолжены работы по развитию материальной части, обеспечивающей автоматизацию выполнения функций государственного управления. Особое внимание было уделено развитию материально технической базы в регионах. Осуществлялось приобретение и установка необходимого компьютерного и сетевого оборудования и программного обеспечения для формирования программно-технических комплексов региональных информационных систем.
В 2008 году проводились работы по созданию программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. К ключевым результатам, достигнутым в 2008 году, относится реализация ряда крупных проектов, направленных на создание и развитие ряда государственных информационных систем (ГАС «Управление», ГИАС КСО), Система «112», Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ), распространение практики использования технологий свободного программного обеспечения, обучение госслужащих использованию ИКТ в своей деятельности, апробацию типовых решений в области региональной информатизации, развитие и создание Интернет-сайтов органов государственной власти.
В результате реализации Программы в 2002–2008 годах были заложены институциональные основы для повсеместного использования ИКТ в деятельности органов государственной власти и созданы необходимые предпосылки формирования электронного правительства в Российской Федерации. В 2002-2008 годах был подготовлен пакет законопроектов, направленных на стимулирование внедрения ИКТ, реализованы опытные проекты по организации электронного взаимодействия на межведомственном уровне и обеспечению доступа населения к информации о деятельности органов власти, развитию телекоммуникационной инфраструктуры и подключению к компьютерным сетям органов государственной власти.
В целях повышения эффективности Программы в 2008 году Минкомсвязью России был проведен анализ реализации Программы за период с 2002 по 2007 год. Результаты проведенного анализа показали, что значительная часть мероприятий, реализованных и предусмотренных действующей редакцией Программы, носили прикладной характер и были направлены на решение в основном узкоспециализированных технологических задач.
Кроме того, из-за недостаточного объема и неритмичности выделения средств на реализацию Программы так и не была создана основа единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, не обеспечена разработка тиражируемых решений по организации электронного взаимодействия, их массовое внедрение и распространение. В связи с этим, в запланированные сроки практически по всем направлениям реализации Программы так и не удалось перейти к решению задач ее третьего этапа.
Редакция Программы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. №721, стала основным инструментом реализации на 2009-2010 годы Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства.
Основная цель Программы на эти годы — создание инфраструктуры электронного правительства — как комплекса вычислительных и телекоммуникационных средств, программного обеспечения, нормативно-правового и методологического обеспечения для перевода в электронный вид процесса оказания государственных и муниципальных услуг на основе единого системного подхода.
Важной задачей создания электронного правительства является создание инфраструктуры общественного доступа к услугам для всех категорий граждан через все доступные каналы общения — интернет, терминалы самообслуживания, центры телефонного обслуживания и многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг.
Создание всех этих функциональных элементов в 2009 году шло синхронно с разработкой и утверждением новой нормативной базы в сфере ведомственной и региональной информатизации, административной реформы, обеспечения открытости информации о деятельности органов государственной власти.
При этом стоит отметить, что даже скорректированная в сентябре 2009 года Программа содержала ряд унаследованных от прежних редакций недостатков, которые не удалось разрешить в процессе согласования с госзаказчиками.
В связи с этим, в целях выполнения поручения Правительства Российской Федерации о корректировке федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» Минкомсвязью России совместно с заинтересованными ведомствами была разработана новая редакция Программы (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2010 г. №403).
Проект новой редакции Программы, по сравнению с действующей редакцией был существенно скорректирован:
В 2010 году в рамках реализации Программы и Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, а также в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выполнен комплекс работ по формированию единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства (далее — инфраструктура электронного правительства).
По состоянию на декабрь 2010 года разработаны и функционируют в режиме опытной эксплуатации ключевые элементы центральной инфраструктуры электронного правительства на базе единого оператора:
С целью обеспечения единой технологической и коммуникационной инфраструктуры информационного взаимодействия существующих и создаваемых государственных и муниципальных информационных систем, а также иных информационных систем, участвующих в процессах
оказания государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, а также обеспечения функционирования государственных информационно-аналитических систем, Минкомсвязью России создана единая система межведомственного электронного взаимодействия (далее — система взаимодействия). В настоящее время система взаимодействия находится в опытной эксплуатации (приказ Минкомсвязи России от 30.11.2010 г. №172).
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. №697, утверждающим Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, система взаимодействия предназначена для решения следующих задач:
На начало 2011 года к системе взаимодействия с использованием защищенных каналов связи подключены 22 федеральных органа исполнительной власти и 1 внебюджетный фонд, принимающие запросы на оказание 45 государственных услуг, представляющих собой не только подачу заявления, рассматриваемого федеральными органами исполнительной власти в регламентированные сроки, например, на оформление заграничного паспорта гражданина Российской Федерации, выдачу лицензии на деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, но и предоставление информации, содержащейся в ведомственных информационных системах, например, информирование застрахованных лиц о состоянии их индивидуальных лицевых счетов в системе обязательного пенсионного страхования, предоставление сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения. Проверка в ведомственных информационных системах предоставленных заявителем при регистрации на едином портале сведений также осуществляется с использованием системы взаимодействия.
Общее количество переданных через систему взаимодействия электронных сообщений с начала ее использования на сегодняшний день превышает 1,5 миллиона.
Кроме того, на Портале размещена информация о 47 855 местах предоставления государственных и муниципальных услуг. Для удобства осуществления поиска размещаемая на Портале информация структурируется по категориям, по ведомствам или по «жизненным ситуациям», таким как, например, болезнь, потеря работы или выход на пенсию.
Начиная с 15 декабря 2009 года Портал был открыт для доступа граждан и организаций в тестовом режиме по адресу www.gosuslugi.ru.
С 1 января 2010 года Портал функционирует в штатном режиме. С момента открытия Портала зафиксировано 52,5 млн обращений.
Помимо информирования о порядке получения государственных и муниципальных услуг и функций, Портал обеспечивает возможность для заявителей подавать заявления в электронном виде на получение государственных услуг, получать в электронном виде информацию о ходе рассмотрения заявлений, а также юридически значимый результат рассмотрения заявления.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральным законом от 27 июля 2010 года №227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также в целях выполнения распоряжений Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года №1555-р (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года №1519-р) и от 17 декабря 2009 года №1993-р, (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 года №1506-р) федеральные органы исполнительной власти, внебюджетные фонды и организации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют переход на предоставление государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде. Согласно перечисленным нормативным и правовым актам юридически значимое взаимодействие с заявителями (физическими и юридическими лицами) в целях предоставления государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться, в том числе через Портал в электронном виде.
Для того, чтобы получить возможность использовать Портал для подачи заявлений в электронном виде на получение государственных услуг и получения в электронном виде информации от органов власти (в том числе результата предоставления услуги), необходимо пройти регистрацию. На Портале могут зарегистрироваться как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства.
За время, прошедшее со дня открытия Портала, он превратился из информационно-справочной витрины в действенный инструмент доступа к государственным услугам в электронном виде (по состоянию на 28 января 2011 года на Портале активировано 394 843 личных кабинета пользователей. С 1 апреля 2010 года по 23 декабря 2010 года на Портале было зафиксировано более 670 000 заявлений в электронном виде в органы власти за получением 59 федеральных государственных услуг).
Наиболее востребованы среди зарегистрированных пользователей Портала следующие услуги:
Для обеспечения поддержки пользователей Портала функционирует бесплатная федеральная «горячая линия» по номеру 8-800-100-70-10, где можно получить консультации по сложным ситуациям.
Необходимо отметить, что во исполнение решений Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления федеральные органы исполнительной власти сформировали и утвердили планы перехода на предоставление всех предоставляемых ими государственных услуг в электронном виде. Согласно этим планам к декабрю 2014 года все государственные услуги федеральных органов власти можно будет получить в электронном виде.
В рамках создания центров общественного доступа к информации федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в местах приема граждан и на базе отделений федеральной почтовой связи Минкомсвязь России разработала Требования к организации функционирования центров общественного доступа к официальным сайтам органов власти в сети Интернет и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде, которые были одобрены на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы в декабре 2009 г.
Центры общественного доступа предназначены для предоставления гражданам на безвозмездной основе:
С помощью инфомата граждане могут получать информацию об услугах, предоставляемых разными ведомствами, а также производить оплату штрафов ГИБДД, госпошлины ФМС или услуг ЖКХ. Инфомат работает с личным кабинетом гражданина на Едином портале, в котором хранится информация об истории обращений и совершенных платежах. Инфомат оснащен системой приема наличных и банковских карт для проведения оплаты непосредственно с инфомата, сканером и принтером, чтобы обеспечить возможность отправки в ведомства копии документов или печати необходимых анкет, справок, бланков. В случае возникновения вопросов по работе с Единым порталом государственных услуг или самим инфоматом гражданин может непосредственно с инфомата круглосуточно в режиме видеоконференции получить у оператора всю необходимую информацию.
Со временем количество инфоматов и услуг, доступных с их помощью, будет увеличиваться. В 2010 г. в субъектах Российской Федерации установлено 500 инфоматов, предоставляющих гражданам, не имеющим доступа в информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, удобные и легкодоступные электронные сервисы получения и оплаты государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа.
В рамках внедрения информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов Минкомсвязью России разработана Концепция создания единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной системы управления
(ГАС «Управление»), которая одобрена решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы 30 июня 2009 г. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. №1088 «Об утверждении положения «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной системе управления» (ГАС «Управление»). В целях реализации мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)» создан опытный участок ГАС «Управление» в рамках государственного контракта «Формирование инфраструктуры электронного правительства», заключенного между Минкомсвязью России и ОАО «Ростелеком». Интеграция ведомственных информационных систем с ГАС «Управление» проведена в соответствии с планом мероприятий.
Подводя итоги реализации Программы, следует отметить, что в целом, несмотря на существующие проблемы и объективные трудности, цели Программы, были выполнены. Основными целями Программы в 2010 году являлись:
По итогам 2010 года из 42 целевых индикаторов и показателей, обеспеченных финансированием за счет программных средств, плановые значения достигнуты по 41 показателю:
Показатель «Количество федеральных органов исполнительной власти, в которых внедрена типовая автоматизированная информационная система центра телефонного обслуживания» выполнен не в полном объеме. Система создана и эксплуатируется Минкомсвязью России в целях оказания консультационной помощи пользователям Единого портала государственных и муниципальных услуг. С конца 2010 года идет подключение пользователей к этой системе.
История формирования электронного правительства в России
Прежде чем перейти к раскрытию ситуации с развитием электронного правительства в России, отметим очень серьезные традиции развития вычислительной техники в СССР (чего только стоят работы академика Глушкова). Наличие собственной архитектуры персонального компьютера (Машины серии ЕС) все-таки непривело к массовому использованию этих машин в повседневной жизни и государственном управлении, поскольку советские ЭВМ активно использовались в научно-исследовательской и оборонной деятельности. Тем не менее можно утверждать, что в СССР существовала самостоятельная ИТ-отрасль, правда, в условиях закрытых границ и отсутствия глобальной конкуренции. Распад СССР привел к тому, что советская вычислительная техника и программное обеспечение были вытеснены зарубежными (в первую очередь, американскими) решениями.
Почти двадцатилетняя история информатизации в России, начавшаяся после распада СССР, также была связана сначала с разрозненными, а затем все более целенаправленными действиями по распространениюи использованию ИКТ в различных сферах, включая государственное управление. В целом, несмотря на сложнейшие проблемы социально-экономического переустройства (важнейшая из которых – информационное неравенство между субъектами Российской Федерации и слабое развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры в масштабах всей страны), Россия уверенно шла по пути развития и использования ИКТ достаточно быстрыми темпами.
Развитие ИКТ в России выдержало даже такую проверку на прочность, как экономические кризисы 1998 и 2008 гг., которые не смогли существенно замедлить этот процесс. Проблема всегда была в другом. Высокий уровень образования и грамотности населения страны позволял легко и быстро осваивать пионерские технологии, однако страна не могла похвастать их массовым распространением и использованием в органах власти, бизнесом или населением. Так, позиции России в международном рейтинге ООН готовности государств к развитию электронного правительства заметноснизились (с 50 места в 2005 г. до 60 места в 2008 г.) из-за драматического снижения показателей веб-присутствия органов власти (падение с 56 места в 2005 г. на 92 в 2008 г.), сильнее всего повлиявшего наснижение итогового места России в рейтиге, тогда как показатели развития национальной ИКТ-инфраструктуры и человеческого капитала оставались примерно на одном и том же уровне.
Внедрение ИКТ в масштабах такой страны, как Россия, само по себе является сложнейшей задачей. В России же это происходило и происходит на фоне глубоких структурных изменений, отличающих процесс перехода от одной политической системы к другой. Внимание к социально-экономической модернизации и участию на равных в ключевых мировых событиях заставило руководство страны обратиться к потенциалу ИКТ.
Особенностью Российской Федерации является не наличие каких-то особенных проблем в сфереосвоения ИКТ, а масштабность решаемых задач по внедрению и необходимость мобилизации значительных ресурсов для их решения. Смена политического режима и приоритетов развития Российской Федерации после распада СССР и доначала 2000-х годов мало повлияла на состояние бюрократического аппарата страны. Можно сказать, что в условиях глобализации, построения с нуля рыночной экономики в России, борьбы с драматическим падением уровня жизни населения и стремительно выросшим социальным расслоением страны, проблема неэффективности деятельности российской бюрократии не являлась первостепенной задачей.
Концепция информационной политики
Одним из первых стратегических документов современной России в направлении построения информационного общества стала Концепция информационной политики, разработанной и одобренной Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи, а также Постоянной палатой по государственной информационной политике при Президенте Российской Федерации в конце 1998 года. В Концепции определялось, что информационная политика Российской Федерации является важной составнойчастью внешней и внутренней политики государства и охватывает все сферы жизнедеятельности общества.
Долгосрочной стратегической целью информационной политики был определен переход к новому этапу развития России – построению информационного общества. Были определены основные этапы движения России к информационному обществу: реформирование информационного производства на основе управления информацией как важнейшим ресурсом социально-экономического, политического и культурного развития; развитие общественных и личных информационных потребностей и сферы информационных ителекоммуникационных услуг; открытость информационной политики как главной предпосылки последовательного демократического развития страны.
Следует отметить, что Концепция государственнойинформационной политики была первым широко распространенным и обсужденным общественностью документом, в котором интересы граждан и общества рассматривались как более приоритетные по сравнению синтересами государства.
Концепция программы «Развитие информатизации в России»
Вслед за Концепцией информационной политики в 1998-1999 гг. была разработана Концепция федеральной целевой программы «Развитие информатизации в России на период до 2010 года», которая рассматривалась как программа создания условий для перехода страны к информационному обществу. В Концепции выделены три стратегических направления движения России к информационному обществу: информатизация системы образования, формирование и развитие индустрии и соответствующей инфраструктуры информационных и коммуникационных услуг, обеспечение сферы информационных услуг духовным содержанием, отвечающим российским культурно-историческим традициям.
Хотя проект Концепции и был одобрен коллегии Мининформсвязи России, сам документ официально так и не былутвержден на уровне Правительства или Президента России.
Окинавская хартия глобального информационного общества
Следующим стратегическим шагом России в данном направлении стало подписание в 2000 г. на саммите стран G8 Окинавской хартии глобального информационного общества. В соответствии с Хартией были определены обязательства как России, так и других стран Большой Восьмерки способствовать распространению ИКТ и преодолению информационного неравенства, угрожающего многократно усилить существующее социальное и экономическое неравенство.
Россия находилась в двойственной ситуации: с одной стороны информационная индустрия (ИТ, телекоммуникации, контент-индустрия) начинает играть важную роль в экономике и политике страны, а с другой стороны в стране нет движущих сил развития ИКТ, транснациональных производителей информационно-коммуникационных продуктов, услуг и решений, которые заставляли остальные правительства G8 настаивать на приоритетном развитии и использовании ИКТ во всеммире. В целом, Россия по уровню развития ИКТ-инфрастуктуры в эти годы находилась ближе к развивающимся странам, чем к другим участникам G8.
Административная реформа
С приходом к власти в 2000 г. нового Президента России В. Путина, совпавшего с началом периода быстрого экономического роста, у государства появились ресурсы для проведения столь дорогостоящего мероприятия как административная реформа. Административная реформа была запланирована в два этапа. Первый этап проходил в 2004-2006 годах и заложил базовые принципы последующих изменений. Второй этап намечен на 2006-2010 годы (хотя первоначально его завершение планировалось в 2008 году) и призван, с одной стороны, продолжить первый этап, а с другой стороны, скорректировать его. В частности, связать процесс реформирования с меняющимися потребностями граждан, анализом и учетом накопленного на первом этапе опыта. На первом этапе административной реформы было выделено четыре направления деятельности:
Вышеуказанные задачи предполагали существенную перестройку (реинжиниринг) ключевых административных процедур в органах власти, а потому очень амбициозной и сложной задачей стала попыткасвязать административную реформу с внедрением информационных технологий. Смысл был в том, чтобы реализовать административные процедуры в электронном виде на основе новых информационных систем и решений. Стандартизация государственного управления предполагала создание типовых регламентов государственных услуг, реестра государственных услуг. Изменение нормативной правовой базы предоставления услуг, отработку обратной связи с гражданами, в том числе с использованием ИКТ, разработку показателей качества оказываемых услуг и механизма их коррекции.
Административный регламент, являющийся стандартом качества административной процедуры, должен содержать название услуги, описаниеожидаемого результата, процесс оказания, максимальные сроки ожидания, требования к инфраструктуре доступа к услуге, ссылки на нормативные акты, регулирующие предоставление услуги. При оценке качества оказываемых услуг стали учитываться такие показатели, как:
Социологические опросы граждан должны стать средством выяснения степени их удовлетворенности взаимодействием с ОГВ.
На втором этапе развитие системы административных регламентов должно было привести к созданиюих электронных аналогов, которые бы позволили в свою очередь осуществлять предоставление государственных услуг в электронном виде. Помимо электронных каналов доступа к услугам стала создаваться сеть многофункциональных центров (МФЦ) предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» для посетителей. К концу 2009 г. было реализовано более 50 пилотных проектов в нескольких пилотных регионах, в последующие годы количество МФЦ планируется существенно увеличить.
В первую очередь разработаны и внедрены стандарты наиболее массовых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, государственные услуги, связанные с регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие услуги. Перечни первоочередных государственных услуг, которые должны предоставляться (в том числе, и в электронном виде) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, были утверждены в течение 2009 года.
Электронная Россия (2002-2010) № 1
В контексте вышеуказанных мероприятий можно рассматривать запущенную в 2002 году Федеральнуюцелевую программу «Электронная Россия 2002-2010». В рамках программы выделяют следующие направления, связанные с административной реформой:
Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На первоначальном этапе своего развития ФЦП «Электронная Россия» представляла государственнуюстратегию для осуществления проектов Электронного правительства. Во многом разработчики стратегии «Электронная Россия» ставили своей целью описать те преимущества, которые получит Россия при условии успешного использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как ключевого фактораповышения эффективности государственного управления. Другими словами были выражены идеи того, каким должно будет стать российское государственное управление после реализации проектов e-government (Это модель «AS TO BE»). Однако гораздо меньше внимания было уделено анализу существующего положения дел в отрасли ИКТ и построению моделей «как есть» («AS IS»), за что ФЦП «Электронная Россия» подвергалась справедливой критике как внутри страны (как другими ведомствами, так и экспертным сообществом), так и зарубежом (например, в конце 2001 г. на международном симпозиуме программы «infoDev» Всемирного банка).
Как отмечают представители правительства Сингапура: «очень трудно перейти от рекомендаций по имплементации к собственно реализации программы электронного правительства». Концепция Программы, разработанная по инициативе Минэкономразвития России, была сколькомплексной, столь же и амбициозной. В ее цели одновременно входило: создание современной ИКТ-инфраструктуры, включая широкий доступ граждан к скоростному интернету, мобильной связи, сетям нового поколения, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере использования, развития и регулированияИКТ, запуск ряда пилотных проектов в регионах РФ по внедрению передовых ИКТ-решений в систему государственного управления, поддержка и развитие национальной информационной индустрии, совершенствование взаимодействия государства с гражданами и компаниями на основе ИКТ, создание средств межведомственного взаимодействия для федерального правительства на основе ИКТ, подготовка и переподготовка кадров для работы с ИКТ, решение проблемы информационного неравенства.
Основными исполнителями ФЦП «Электронная Россия» являлись Министерство экономического развития и Министерство связи и массовых коммуникаций. Причем, первое занимается скорее «идеологическим» направлением программы, а второе – скорее инфраструктурным. Имеется в видуконцентрация и опыт каждого из ключевых заказчиков программы по различным направлениям: МЭР – административная реформа, Минкомсвязи – технологическая инфраструктура и ИТ-отрасль.
Следует отметить положительную динамику роста бюджета ФЦП от года к году, а также резкое увеличение статьи расходов на НИОКР при одновременном уменьшении статьи «Прочие расходы» и неизменной статьи расходов «Инвестиции». Наличие большого числа государственных заказчиков (а на начальном этапе таких заказчиков было 7!), во-первых, не позволило четко определить центры ответственности в случае неудачи проектов, а во-вторых, реализовать системность в реализации программных мероприятий.
Оценивая результаты проектов начального этапа реализации ФЦП «Электронная Россия» (с 2002 по2005 гг.), можно сказать, что в них доминирует стремление с помощью ИКТ сократить собственные издержки органов власти на реализацию типовых процедур взаимодействия с гражданами и бизнесом (во многом поддавлением последних). Последнее более справедливо для стран-лидеров в области электронного правительства, например, США.
Но, несмотря на общественный посыл стать эффективными, в первую очередь для гражданского общества, в России государственные структуры тратят много усилий на облегчение работыпрежде всего для государственных служащих. Таким образом, в концепции ФЦП «Электронная Россия» начального этапа доминирует и больше востребован сегмент межведомственного взаимодействия (Governmentto Government) электронного правительства.
К тому же первые годы реализации программы сопровождались хроническим ее недофинансированием, что объяснялось неопределенностью и нечетким целеполаганием многих программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия», отсутствием связанных с ними контрольныхизмеримых показателей, носящих явно выраженный социально-экономический характер. Развитие программы осложнялось отсутствием четкой регламентации и механизмов координации деятельности многочисленных государственных заказчиков – органов исполнительной власти федерального уровня. Зачастую разными государственными заказчиками параллельно запускались схожие проекты внедрения ИКТ (особенно высок былуровень «конкуренции» проектов Мининформсвязи и Минэкономразвития).
Отмечая заявленное в концепции ФЦП понимание руководства РФ в необходимости повышения информационной открытости, прозрачности деятельности государственных структур, улучшения интеграционных процессов в государственном секторе, необходимо сказать о факторах, препятствующих эффективной реализации ФЦП «Электронная Россия»:
Электронная Россия (2002-2010) № 2
В 2006 году концепция ФЦП «Электронная Россия» была подвергнута серьезному пересмотру состороны государственного заказчика-координатора программы – Мининформсвязи России. Из программы были исключены все мероприятия, которые не относились к использованию ИКТ для государственного управления на федеральном и региональном уровне, так что второй релиз ФЦП «Электронная Россия» стал, по сути дела, программой формирования электронного правительства в Российской Федерации. У программы остался лишь государственный заказчик-координатор Мининформсвязи России и четыре государственных заказчика – Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство по образованию.
Реализация новых моделей государственного управления в РФ не возможна без активного участия регионов. На современном этапе развития информационного общества ИКТ предлагают новые формы сотрудничества региона и федерального центра. Однако, процесс подобного сотрудничества не может быть унифицирован, поскольку должен учитывать особенности каждого из регионов. Первоначально описав результаты исследования информатизации Пермского Края, далее остановимся на конкретных проблемах его взаимодействия с центром на примере построения электронного правительства.
Взаимодействие федерального центра с регионами
Если предположить, что модель межуровневого взаимодействия властей реализовывалась максимально эффективно, то говорить о существовании управленческих проблем построения регионального электронного правительства не приходилось бы. Важнейшим фактором называется отсутствие у федерального центра стратегического понимания направления, в котором должно развиваться электронное правительство РФ.
Абстрактные цели, измерить достижимость которых не представляется возможным, являются следствием отсутствия четкой политики центра в области информатизации, а именно: отсутствие четких стандартов, описывающих предметную область государственного управления и процессы разработки государственных информационных систем. В результате выполнение типовых проектов в разных регионах осуществляется наоснове различных концепций силами как государственных предприятий, так и коммерческих ИТ-компаний,часто не имеющих достаточной квалификации для имплементации подобных проектов. Складывающаяся ситуация препятствует осуществлению стратегически важной задачи межрегиональной и межуровневой интеграции на основе построения с помощью ИТ единой в масштабах страны информационной среды. В конечном итоге когда у центра появятся необходимые стандарты, окажется, что в регионах внедрены типовые информационные системы, а их “подгонка” под вновь выработанный федеральный стандарт может потребовать от региона непосильных бюджетных затрат, а существующее на тот момент взаимодействие государственных организаций с бизнесом и обществом на основе ИКТ станет нелегитимным.
Следующим фактором является недостаток финансирования со стороны федерального центра региональных проектов электронного правительства. В данном случае речь идет с одной стороны о недостатках механизма контроля за потраченными на проекты финансовыми ресурсами и проблемах верификации полученных в ходе проектов результатов, а с другой стороны о низком приоритете проектов электронного правительства для разработчиков региональных бюджетов.
Недостаточная разработанность законодательной базы, в первую очередь, на федеральном уровнеявляется очередным негативным фактором, который приводит к ситуации, когда региональная информационная система уже внедрена, а результаты ее использования не могут быть признаны легитимнымии использоваться в качестве новых услуг, например, для граждан.
Примером в данном случае является закон обэлектронной цифровой подписи (ЭЦП). С точки зрения федерального центра важным требованием для регионов могло бы стать выделение центров ответственности за реализацию программ региональной информатизации путем выработки совместно срегионом наиболее приемлемой структуры управления электронным правительством, что позволит эффективнее контролировать бюджетные расходы.
Регионам также необходимо накапливать как положительный, так и отрицательный опыт реализациитиповых ИТ-проектов с целью межрегионального обмена опытом, а также осознания особенностей данного конкретного региона с целью модификации разработанных для региона типовых ИТ-решений. Вместо узкой специализации на проблемах внутреннего взаимодействия региональным администрациям предстоит привлечь к проектам электронного правительства бизнес-сообщество и граждан с целью выработки широко востребованных ИТ-решений, имеющих для региона и социально-экономическую, и политическую ценность.
Реальные проблемы, с которыми сталкиваются власть и граждане, решаются на региональном и муниципальном уровнях государственного управления. В то же время из-за слабого финансирования и отсутствия нужного числа квалифицированных государственных кадров не удается в полной мере оценить преимущества электронного правительства на муниципальном уровне.
В 2007-2008 гг. были созданы первые типовые программно-технические решения, направленные наиспользование ИКТ на региональном уровне для решения задач поддержки и принятия управленческих решений, управления государственным имуществом, предоставления услуг по социальной защите населения, лицензирования отдельных видов деятельности, управления комплексом жилищно-коммунального хозяйства, персонифицированного учета предоставляемых медицинских услуг, услуг в сфере транспорта и т.д.
За счет централизованных средств ФЦП «Электронная Россия» были разработаны программное обеспечение, модельные нормативные правовые акты и обучающие курсы, которые прошли апробацию в пилотных регионах и, после завершения двухлетних проектных работ, бесплатно передавались в другие регионы. Регионы, которые хотели внедрить разработанные типовые решения должны были за счет собственных средств развернуть необходимую ИКТ-инфраструктуру и, в случае необходимости, доработать программное обеспечение под свои конкретные потребности.
Кроме того, необходимо было на уровне субъекта Российской Федерации принять нормативные правовые акты, необходимые для эксплуатации системы, созданной на основе типового решения, а также обучить персонал. Концепция региональной информатизации была одобрена распоряжением ПравительстваРоссийской Федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р1. Целью концепции стало детальное рассмотрение социально-экономических проблем и потребностей региона, а также обозначение путей их решения с позиции применения потенциала ИКТ. В качестве важнейших направлений регионального развития, которые могут быть реализованы с помощью ИКТ, в концепции выделены: информационное взаимодействие с федеральным центром, повышение качества государственного управления регионом, обеспечение государственного и общественного участия и контроля за региональными органами власти в процессе работы с информацией. В качестве важнейших задач, решение которых будет способствовать улучшению социально-экономических показателей развития региона, в концепции выделяются: создание и развитие ИКТ-инфраструктуры региона, внедрение государственных информационных систем с высоким уровнем надежности и безопасности, улучшение систем мониторинга и финансирования проектов регионального электронного правительства, совершенствование нормативно-правовой базы с учетом специфики каждого отдельно взятого региона, разработка стандартов региональной информатизации (требования к технологиям и их поставщикам, стандартыхранения и передачи данных, функциональность региональных информационных систем и их интеграция). В концепции отдельно подчеркивается необходимость создания структуры управления региональным электронным правительством в составе регионального совета по информатизации (выполняет функции координации и мониторинга деятельности региональных ведомств, устанавливает приоритеты выполнения техили иных проектов э-правительства), а также чиновников, которые в силу занимаемой ими должности несут персональную ответственность за исполнение решений в сфере региональной информатизации на уровне губернатора и региональных ведомств. Концепция предполагает использование программно-проектного подхода к управлению информатизацией, разработку типовых ИТ-решений для региона, таких как: региональная инфомационная система социально-экономического анализа и прогнозирования, отраслевые ведомственные системы, регулирующие процесс выдачи лицензий, субсидий, справок и документов, осуществления регистраций, оказания информационной поддержки гражданам в сферах образования, здравоохранения, ЖКХ, культуры инауки и т.д.
План действий по реализации Концепции региональной информатизации состоял из трех этапов. С2006 по 2008 год предстояло провести всесторонний анализ готовности региона к информатизации и разработать методические рекомендации по внедрению системы регионального электронного правительства. С 2008 по 2010 год должно происходить внедрение типовых проектов электронного правительства. С 2010 года должны быть внедрены региональные информационные системы, а также должен быть представлен план их взаимодействия с федеральными ИС.
Стратегия развития информационного общества
7 февраля 2008 года была официально принята Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Национальная стратегия определила основные направления развития информационного общества в России на период до 2015 г., задала ориентиры и контрольные значения. Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, № 30, ст. 3419.22 показателей достижения поставленной амбициозной цели – ворваться в двадцатку стран-лидеров к 2015 году, стартуя с 50-60-х мест в международных рейтингах. В течение полутора лет был разработан и в декабре 2009 г. принят трехлетний план реализации Стратегии до 2011 г., выполнение которого и продемонстрирует насколько продуманны, взвешены и достижимы поставленные цели.
Стратегия развития информационного общества предполагает комплексную модернизацию на основе ИКТ всего государства за счет кардинального изменения принципов взаимоотношений между государством и обществом в таких областях, как: