что такое перекрестное субсидирование в электроэнергетике
Перекрестное субсидирование в электроэнергетике
Перекрестное субсидирование в электроэнергетике – это метод социального, экономического и политического регулирования цен на электричество. Он подразумевает, что часть оплаты за потребленную электроэнергию с плеч населения и объектов социальной сферы перекладывается на промышленность и предприятия. Фактически происходит перераспределение тарифов под контролем государства.
Можно сказать, что поставщики электроэнергии получают убыток от населения, которое недоплачивает за услуги. Этот убыток компенсируется от реализации энергии бизнесу и ряду других сфер.
Многим регионам удается существенно сдерживать рост тарифов на электроэнергию за счет того, что переплачивают предприятия. Эта особенность тарификации была введена в 1990-х, в период экономического кризиса. Но сейчас изжила себя, и в условиях рыночной экономики оправдать ее очень сложно. Как происходит перераспределение тарифов, в чем вред для промышленности и экономики страны?
Снижение промышленного производства за счет субсидирования
В последние годы перекрестное субсидирование в электроэнергетике признали насущной проблемой. Активно обсуждать его начали давно. Например, в 2011 году, по подсчетам энергетического центра «Сколково», размер такого субсидирования составил 324 млрд. руб. без НДС, из них в пользу населения – 200 млрд. В результате развитие промышленного производства снизилось на 3,6%.
В другие годы назывались другие цифры. По подсчетам Института проблем ценообразования, в 2016 г. размер субсидирования потянул на 280 млрд. руб., в прошедшем 2017-м – около 300 млрд. Представитель департамента электроэнергетики консалтинговой компании Vygon Consulting считает, что объем перекрестного субсидирования составляет около 220 млрд. руб. И если его не снижать целенаправленно, то через 5 лет цифра вырастет вдвое.
Специалисты уверены, что перекрестное субсидирование в электроэнергетике притормаживает развитие и энергетики, и предприятий, ведь именно последние доплачивают за заниженные расценки для населения. Система действует уже почти 30 лет. Введена она была для того, чтобы избежать социальных бунтов на волне смены власти и экономического напряжения. Система применялась и в СССР: например, в 1982 г. тарифы для промышленных предприятий были в 3,5 раза выше, чем для граждан. В 1992 г. они стали «всего» в полтора раза выше. Сейчас, в среднем, население платит с коэффициентом 0,8 от цены для предприятий.
Как только не называют перекрестное субсидирование в электроэнергетике: ценовой дискриминацией потребителей, пудовой гирей на ногах поставщика и даже камнем, тянущим вниз энергетику России. Разница в тарифах для категорий получателей продолжает расти. Это противоречит приоритетам развития энергетической сферы и законам свободного рынка. Несубсидируемые категории потребителей, вынужденные платить по завышенным тарифам, уходят в собственную генерацию электроэнергии или присоединяются к магистральным электросетям.
Ущерб для населения: реальные тарифы не понравятся
За это время население и другие категории потребителей, для которых сохраняются выгодные расценки, привыкло к существующим заниженным тарифам и воспринимает их как должное. Для части населения, живущей на грани бедности, они и так высоки. При этом по регионам тарифы очень неравномерны. Где-то они приближаются к рыночным, а где-то существенно занижены. В любом случае тарифные решения принимают для себя сами регионы, и происходит это вне зависимости от уровня жизни в том или ином субъекте РФ.
Для сравнения, одноставочные тарифы с 01.07.2018 года:
В результате перекоса возрастают тарифы для юридических лиц, включая бюджетные организации (это провоцирует недостаточность бюджета). Несут урон сельхозпроизводители, малый и средний бизнес. Средства, которые можно было бы направить на развитие и рост, переводятся в счет оплаты за электроэнергию. И с этим надо бороться.
Систему перекрестного субсидирования нужно реформировать. От перекоса расценок, наносящих вред деятельности предприятий, необходимо избавляться. Медленно, но наверняка. Полностью и резко отменить субсидирование нельзя, это вызовет тарифный шок у значительной части населения.
Другие виды перекрестного субсидирования
Использование нерыночных расценок для граждан за счет интересов промышленности – не единственная форма перекоса тарифов. В России отмечаются и другие виды перекрестного субсидирования. Существуют они и в явной, и в скрытой форме. Среди них:
Установленные для регионов предельные нормы субсидирования и стремление к их уменьшению – это хорошо. Но проблема в том, что просчитать фактические объемы субсидирования на практике очень сложно, особенно это касается его скрытых форм.
Перекрестное субсидирование в электроэнергетике отменят?
В 2011 году президент России обратился к Минэнерго с просьбой взвешенно решить вопрос и рассчитать экономически обоснованные тарифы. По его мнению, одна из важных задач в этом вопросе – не дать необоснованно возрасти расценкам для граждан и малого бизнеса. Минэнерго разработало план, который можно кратко описать двумя тезисами:
Обсуждения, предлагающие отменить перекрестное субсидирование в электроэнергетике, ведутся уже долгие годы. В них участвуют Минэнерго и Минэкономразвития, ФАС, поставщики энергии и сбытовые компании, сообщества потребителей. В 2018-м обсуждения особо активизировались, ведь снимать необоснованную дополнительную нагрузку по тарифам с предприятий надо.
Специалисты сходятся во мнении, что делать это нужно в несколько этапов, за 5-7 лет. Предположительно, дорожная карта будет включать два момента:
Подвижки уже начались. Например, в Чувашии в 2018 году предельная величина перекрестного субсидирования установлена на уровне 1,36 млрд. руб. Это на 120 млн. руб., или на 8% меньше, чем в прошлые годы (1,48 млрд. руб.). Тариф с 3,11 руб./кВтч в первом полугодии 2018 г. вырос до 3,25 руб./кВтч во втором полугодии. Снижаются объемы субсидирования и в других регионах.
Расценки для населения возрастут. Но это не значит, что самые бедные категории населения оставят один на один со счетами за электричество. Планируется государственное субсидирование для бедных, которое станет замещающим элементом социальной защиты – вместо перекрестного субсидирования. Пока вопрос находится на стадии разработки. Разумным было бы ввести понятие соцнормы и давать низкие тарифы только в ее пределах, а все, что свыше, предлагать оплачивать сполна. Это стимулировало бы население к экономному расходованию электроэнергии.
Соцнормы впервые предлагали ввести еще 10 лет назад. Но из-за жесткой социальной политики, действующей в России, внедрять их не получается. Специалисты считают, что добавляет проблем и майнинг биткоинов, которым, предположительно, занимаются в Сибири из-за выгодных тарифов на электричество. А на деле платит за выработку криптовалюты бизнес, с которого также взымаются налоги и отчисления. Введение соцнорм могло бы частично урегулировать этот спорный вопрос.
Рекомендации круглого стола на тему «Вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации»
Рекомендации
«круглого стола» на тему «Вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации»
25 мая 2018 г., Малый зал Государственной Думы
Участники «круглого стола»: представители федеральных органов исполнительной власти, депутаты Государственной Думы, представители организаций топливно-энергетического комплекса, научных и общественных организаций, рассмотрев вопросы перекрестного субсидирования в электроэнергетике, его влияние на развитие отрасли и экономику страны, меры по его минимизации, отмечают.
Перекрёстное субсидирование в электроэнергетике – это ценовая дискриминация потребителей, выражающаяся в перераспределении нагрузки по оплате электрической энергии (мощности) между группами потребителей, при которой одни группы потребителей фактически оплачивают часть стоимости электрической энергии (мощности), потреблённой другими потребителями.
Несмотря на длительную (около 30 лет) историю использования механизмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике Российской Федерации, нормативно термин «перекрёстное субсидирование» был введён в положения Федерального закона «Об электроэнергетике» только в 2013 году[1] и затронул только часть существующего в российской электроэнергетике объёма перекрёстного субсидирования, касающуюся установления льготных тарифов на электроэнергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей.
Наряду с перекрёстным субсидированием тарифов для населения и приравненных к нему категорий потребителей в российской электроэнергетике практикуется ценовая дискриминация между:
— группами потребителей, подключенными к различным уровнями напряжения электрической сети;
— потребителями электрической и тепловой энергии (завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии);
— группами потребителей, функционирующими в различных субъектах Российской Федерации (так называемое межтерриториальное перекрёстное субсидирование).
Практика перекрёстного субсидирования в электроэнергетике Российской Федерации возникла в начале 1990-х годов в период экономических реформ как временный элемент социальной защиты и предусматривала оплату промышленными предприятиями части стоимости электрической энергии, поставляемой населению.
Динамика объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, учитывая многообразие её форм и отсутствие полных и прозрачных данных о структуре установленных тарифов, не поддаётся точной статистической оценке.
Согласно расчётам, выполненным в 2005 году фондом «Институт экономики города», размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для населения в 2004 году составлял 86,2 млрд руб., размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для коммерческих потребителей на низком напряжении по итогам 2004 года составил 9,8 млрд. руб.[6]
Согласно данным ФСТ России, предельная величина перекрёстного субсидирования, учитываемая в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненных к нему категориям потребителей, в 2012 году составляла 229,4 млрд. руб.,[8] что в целом примерно соответствует выполненным ранее расчётам Энергоцентра СКОЛКОВО.
По данным Минэнерго России, представленным в октябре 2017 года в г. Ялте в рамках ежегодного семинара-совещания ФАС России, посвященного вопросам тарифного регулирования, ожидаемый фактический объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе составит 368 млрд руб. и к 2022 году, по прогнозу ведомства, может достичь 417 млрд руб. в 2018 г.
Для корректной оценки и выработки эффективных мер по минимизации перекрёстного субсидирования, совокупный объём перекрёстного субсидирования в электроэнергетике целесообразно разделить на перекрёстное субсидирование:
— в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков),
— в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности).
Механизмами перекрёстного субсидирования в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) являются:
а) договоры аренды «последней мили» (прекратили действие в большинстве регионов 1 июля 2017 года и сохраняют своё действие до 1 июля 2029 года на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской области и Еврейской автономной области);
б) завышение ставки на содержание сетей в составе тарифа на услуги по передаче электрической энергии на отдельных уровнях напряжения;
в) перераспределение выручки в составе ставки на оплату потерь в тарифе на услуги по передаче электрической энергии (не допускается с 2017 года);
г) завышение цены на покупку электрической энергии у энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) для территориальных сетевых организаций в целях компенсации потерь (так называемое перекрёстное субсидирование через сбытовую надбавку ГП).
Механизмами перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности) являются:
а) регулируемые договоры для поставки электрической энергии (мощности) населению и приравненным в нему категориям потребителей;
б) надбавка к цене мощности на оптовом рынке электрической энергии (мощности), которая может устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка её определения;
в) договор о предоставлении мощности – в части поддержки развития технологий производства электрической энергии на основе ВИЭ и оплату в цене электроэнергии (мощности) расходов, связанных с утилизацией ТКО;
г) завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии.
Наиболее известный вид перекрёстного субсидирования – установление фиксированных тарифов на электроэнергию для населения с целью сдерживания расходов на электроэнергию для наиболее уязвимых групп потребителей возникло в 90-х годах прошлого века. В результате занижения тарифов для населения, нагрузка по перекрестному субсидированию перекладывается на остальных потребителей, присоединённых к распределительным сетям.
В советский период тарифы для населения были, наоборот, выше, чем для промышленности. Так в 1982 г. соотношение тарифов для населения к тарифам для прочих потребителей было 3.51. В 1991 г. этот индекс снизился до 1.61, в настоящее время он составляет примерно 0.8. В соответствии с расчетами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в настоящее время экономически обоснованным является величина соотношения тарифов для населения к ценам для прочих потребителей 1.3.
В международной практике проблема перекрестного субсидирования актуальна для стран с переходной экономикой (в том числе для бывших республик СССР). Выделяются три основные причины возникновения перекрестного субсидирования в энергетическом секторе:
1) социальные (сглаживание «энергетической бедности», перераспределение национальных ресурсов);
2) экономические (смягчение инфляции, содействие экономическому развитию регионов);
3) простота реализации такой меры социальной поддержки (при высоких постоянных затратах в энергетическом секторе и длительном обороте активов).
Практика применения механизма субсидирования потребителей в странах с переходной экономикой показала, что до 85% экономического эффекта приходится на «небедных» потребителей. В результате, в настоящее время во многих странах наблюдается переход от субсидирования через сниженные тарифы на электроэнергию к адресному субсидированию с целью поддержки бедных слоев населения и эффективного сглаживания «энергетической бедности».
В условиях естественного роста электропотребления населения происходит рост величины перекрестного субсидирования, что в свою очередь приводит к увеличению тарифов на услуги по передаче электроэнергии для потребителей ТСО и формированию некорректных ценовых сигналов, например, создаются стимулы для крупных потребителей строить, брать в аренду, приобретать собственные объекты генерации, что в свою очередь формирует дополнительные проблемы; или все более широкий круг крупных потребителей инвестирует в присоединение к магистральным электрическим сетям. За счет такого «ухода» крупных потребителей на магистральные сети, изменяется экономический баланс в электросетевом комплексе, что отрицательно сказывается на развитии малого и среднего бизнеса, поскольку происходит дополнительное увеличение затрат на содержание распределительной региональной сетевой инфраструктуры, относимых на оставшихся потребителей, что в свою очередь формирует негативные экономические последствия для ТСО. Имеется в виду рост выпадающих доходов ТСО и, как следствие, рост долговой нагрузки перед кредиторами; рост объема «сглаживания» необходимой валовой выручки ТСО, регулирование которых осуществляется с использованием метода доходности инвестированного капитала (RAB-регулирование); сокращение объемов финансирования инвестиционных программ развития ТСО; отсутствие возможности преодолеть тенденцию старения основных производственных фондов распределительного электросетевого комплекса.
Дальнейшее затягивание принятия решения в отношении перекрестного субсидирования, по мнению Минэнерго России, будет являться существенным сдерживающим фактором развития российской энергетики и экономики в целом, в особенности для среднего и малого бизнеса и сельского хозяйства.
По оценкам Энергетического центра СКОЛКОВО, представленным в 2013 году, потеря роста промышленного производства в России от перекрёстного субсидирования в электроэнергетике составляет около 3,6% в год, при этом недополученный ВВП страны, по оценкам экспертов Энергоцентра, оценивался в размере 0,8% или 451,5 млрд. руб. по итогам 2011 года. [10]
Начиная с 2013 года, учитывая негативное влияние перекрёстного субсидирования на развитие отрасли и экономику страны, федеральные органы государственной власти реализовали ряд шагов по минимизации влияния перекрёстного субсидирования.
Указом Президента Российской Федерации от 22.11.2012 №1567 о создании ОАО «Россети» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и утвердить стратегию развития электросетевого комплекса РФ, обеспечивающую снижение уровня перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Утверждённая позднее Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации, [12] действительно, предусматривает снижение к 2022 году величины перекрёстного субсидирования через сетевые тарифы с 220 млрд. рублей в 2012 году до 50 млрд. рублей.
Однако на этом решении активные действия государства по минимизации негативного влияния перекрёстного субсидирования прекратились.
Наряду с отменой механизма аренды «последней мили», Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 №750 «О внесении изменений в некоторые акты Правительство Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе» было предусмотрено утверждение графика снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Однако до настоящего времени соответствующий акт Правительства РФ отсутствует, исполнение Постановления Правительства РФ затягивается уже 4 года.
Ещё одним фактором, стимулирующим наращивание объёмов перекрёстного субсидирования и снижающего эффективность функционирования электросетевого комплекса, являются льготы, предоставляемые отдельным категориям потребителей в рамках технологической присоединения (ТП) к электрической сети. Введенное в 2015 году частичное, а затем, с 1 октября 2017 года, полное освобождение от оплаты ТП для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт в отсутствие должного контроля и разумных ограничений стимулирует неадекватное реальному спросу развитие низковольтных сетей со слабым приростом выручки от передачи на покрытие затрат по их строительству и содержанию.
По мнению Ассоциации «Совет производителей энергии» в отличие от ситуации с перекрёстным субсидированием в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) объем перекрестного субсидирования на оптовом рынке только возрастает, отсутствуют (и даже не обсуждаются) механизмы ликвидации такого перекрестного субсидирования, и более того отсутствуют какие-либо признанные уполномоченными государственными органами расчеты объема такого перекрестного субсидирования.
В логике реформирования электроэнергетического рынка предполагалось, что объем электрической энергии (мощности) по РД будет только снижаться, вплоть до 100% либерализации. Однако объем электрической энергии (мощности) по РД год от года не сокращается, а только увеличивается. Так, в настоящее время помимо населения и приравненных к ним категорий потребителей по РД покупают электроэнергию (мощность) все регионы Северо-Кавказского Федерального округа (кроме Ставропольского края), Республики Тыва, а с 2018 года республики Бурятия и Карелия.
Что касается тарифов РД, то текущие тарифы производителей электроэнергии (мощности) по РД в большинстве случаев не покрывают топливные затраты на производство электроэнергии. Кроме того, текущие тарифы по РД (и без того убыточные) не были индексированы в 2012, 2014, 2015 годах. За период с 2012 по 2017 годы накопленный индекс роста цен на газ составил 43%, как следствие, росла себестоимость производства электроэнергии, однако рост тарифа РД составил всего 19%.
Аналогичная ситуация складывается с тарифом РД на мощность. Вследствие недоиндексированности тарифов текущая величина удельных условно-постоянных расходов поставщиков значительно превышает величину, учитываемую при утверждении тарифов РД. По оценке Ассоциации «Совет производителей энергии» средневзвешенный тариф РФ в 2017 году составил порядка 129 тыс.руб./МВт в мес., в то время как средневзвешенные условно-постоянные затраты станций составили 176 тыс.руб./МВт в мес.
Что касается объема перекрестного субсидирования по РД, то например, субсидирование только Северного Кавказа ежегодно составляет порядка 10 млрд. рублей выручки, недополученной производителями электроэнергии на оптовом рынке.
Платежи за мощность по договорам о предоставлении мощности (ДПМ) на оптовом рынке электроэнергии растут с темпом около 18% в год, к 2020 году суммарный платёж по ДПМ составит порядка 600 млрд. рублей. В ближайшие годы суммарная нагрузка только от межтерриториального и межотраслевого перекрёстного субсидирования через надбавку к цене мощности составит более 232 млрд. рублей в год, включая оплату строительства невостребованных, с точки зрения электроэнергетики, объектов на основе ВИЭ в размере более 144 млрд. рублей, мусоросжигательных заводов в размере не менее 21,5 млрд. рублей и межтерриториального субсидирования тарифов на электроэнергию в размере 60 млрд. рублей (надбавки к цене мощности для субсидирования цен, тарифов и инвестиционных проектов в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, Республиках Бурятия, Карелия, Крым и Калининградской области).
Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов предусмотрена повышенная (на 2% ежегодно) индексация тарифов на электроэнергию для населения в сравнении с ежегодным темпом роста тарифов сетевых компаний для прочих потребителей. Но указанный уровень дифференциации не позволяет существенно снизить объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе в ближайшие годы и также затягивает решение задачи ликвидации перекрёстного субсидирования на десятилетия.
По оценкам Минэнерго России, реальная величина перекрестного субсидирования в электроэнергетике оценивается на 2017 год в размере 368 млрд. руб.
Для анализа причин этого роста необходимо рассмотреть некоторые цифры.
В процессе реформирования электроэнергетики в результате установления критериев отнесения к единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее – ЕНЭС), крупные промышленные потребители, присоединенные к объектам электросетевого хозяйства 220 кВ и выше, стали потребителями организации по управлению ЕНЭС (ПАО «ФСК ЕЭС»), при этом в тарифах на услуги по передаче электроэнергии по ЕНЭС перекрестное субсидирование отсутствует. Экономически необоснованная разница в стоимости услуг, оказываемых ТСО и организацией по управлению ЕНЭС, сформировавшаяся, в том числе вследствие распределения величины перекрестного субсидирования только на потребителей, присоединенных к ТСО, является объективной предпосылкой ухода потребителей на обслуживание к ПАО «ФСК ЕЭС».
По мнению Минэнерго России, к наиболее эффективным мероприятиям относятся: применение ставки перекрестного субсидирования для потребителей, подключенных на уровне ВН-I, и дополнительный рост тарифов на услуги по передаче электроэнергии сверх параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
При этом в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», экономический эффект от действия ставки перекрестного субсидирования ежегодно, начиная с 1 июля 2015 года, сокращается на 33% и после 1 июля 2017 года применение данной ставки полностью закончено, за исключением двух регионов: Республики Бурятия и Забайкальского края, по которым действие ставки перекрестного субсидирования закончится 1 июля 2029 года. Кроме того, еще по двум субъектам Российской Федерации – Еврейской автономной области и Амурской области действия договоров передачи объектов ЕНЭС в аренду ТСО, без применения ставки перекрестного субсидирования, продлено до 1 июля 2029 года.
Оптимизация расходов ТСО несущественно влияет на решение данной проблемы, поскольку ограничена величиной подконтрольных расходов и не сопоставима с размером перекрестного субсидирования.
Для снятия остроты описанной проблемы Минэнерго России предлагает произвести равномерное распределение величины перекрестного субсидирования на все категории потребителей (исключая население), дифференциацию тарифа на услуги ЕНЭС в зависимости от категории потребителей (ТСО и прочие потребители) и изменение условий оплаты услуг по передаче электроэнергии при прямом присоединении к ЕНЭС, а именно для новых потребителей оплата по котловому тарифу, установленному в регионе, а для «старых» потребителей по тарифам, установленным для ПАО «ФСК ЕЭС», с учетом распределения перекрестного субсидирования.
Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» рассматривает указанную инициативу Минэнерго России возвратом к механизму «последней мили» и считает, что ее реализация в настоящее время приведет к еще большим потерям в ВВП и промышленном производстве. По существу вместо дальнейших шагов к сокращению перекрёстного субсидирования предпринимаются попытки к восстановлению его прежних объёмов.
В условиях устойчивого роста финансовых показателей компаний электросетевого комплекса и наличия у сетевых организаций ресурсов для повышения собственной эффективности увеличение финансовой нагрузки за счёт роста перекрёстного субсидирования для энергоёмких потребителей является необоснованным и недопустимым с точки зрения последствий для экономического развития Российской Федерации.
Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» предлагаемые Минэнерго России меры по перераспределению объёмов перекрёстного субсидирования, формируемого в электросетевом комплексе, не только не позволят снизить негативное влияние перекрёстного субсидирования, но и могут привести к обратному эффекту, поскольку возврат «последней мили» вместе с растущими объёмами платежей на оптовом рынке усилит стимулы для потребителей к сокращению электропотребления из сети и переходу на собственные источники энергоснабжения.
Разрастание объемов перекрёстного субсидирования и финансовой нагрузки на потребителей электрической энергии влечёт негативные последствия для всей централизованной энергосистемы и её участников, поскольку запускает циклический процесс: уход потребителей на собственные энергоисточники ведёт к сокращению полезного отпуска из сети, снижению уровня загрузки генерирующих мощностей, а следовательно, к необходимости на следующем этапе снова наращивать цены и тарифы для оставшихся потребителей.
Необходимо отметить, что по данным приведенным Минэкономразвития России ПАО Россети и большинство МРСК в 2016 году и в июне 2017 г. по результатам их деятельности получили существенную прибыль, и их финансовое состояние может быть признано удовлетворительным.
ФАС России (по данным совещания в Минэкономразвития России от 13.02.1017 г.) отмечает, что в годы, предшествующие отмене механизма «последней мили» в проблемных регионах устанавливались тарифы на услуги по передаче, превышающие параметры Прогноза социально-экономического развития, а также, что в более половине регионов, в которых с 1 июля 2017 года отменяется «последняя миля» региональные органы регулирования отметили отсутствие выпадающих доходов.
По мнению Ассоциация НП «Сообщество потребителей энергии» для обеспечения дальнейшего промышленного роста, сохранения привлекательности услуг единой энергосистемы для потребителей и повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации необходимо реализовать следующие меры по минимизации влияния перекрёстного субсидирования в электроэнергетике на развитие отрасли и экономики страны в целом:
1. Разработать и внедрить методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, позволяющую предельно обоснованно и прозрачно учесть все виды и размеры перекрёстного субсидирования в отрасли. Целесообразно предусмотреть решение этой задачи в рамках разрабатываемого в настоящее время ФАС России законопроекта об основах государственного регулирования цен (тарифов).
2. Опираясь на вышеуказанную методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования, обеспечить неукоснительное исполнение ранее принятых решений по сокращению объёмов перекрёстного субсидирования.
3. Утвердить целевые ориентиры снижения размеров предельных объёмов перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе по годам в разрезе субъектов Российской Федерации, с ежегодным темпом сокращения перекрёстного субсидирования в объёме не менее 15%. В качестве механизмов реализации этой задачи использовать:
— сокращение темпов индексации тарифов на услуги по передаче электроэнергии для категории потребителей «прочие» за счёт повышение операционной и инвестиционной эффективности сетевых компаний и постепенного доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня;
— пересмотр понижающих коэффициентов для отдельных категорий потребителей (для населения, проживающего в городах и сельской местности, а также населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми и электроплитами);
— обязательное установление экономически обоснованного уровня тарифов для сверхнормативных объёмов электропотребления для населения и приравненных к нему групп потребителей в регионах с наиболее высоким уровнем перекрёстного субсидирования;
— использование собственных средств ПАО «Россети» для компенсации «выпадающих доходов» от сокращения перекрёстного субсидирования;
— изменение критериев для доступа к льготному технологическому присоединению к электрической сети для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт (по аналогии с льготами для 15 кВт), предусматривающее усиление ответственности потребителей за заявленную мощность, а также дифференциацию заявок по категории надежности, расстоянию до принимающих устройств потребителя и иным условиям технологического присоединения;
— использование средств, вырученных от продажи пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети».
4. Утвердить целевые ориентиры снижения объёмов перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности) с внесением, при необходимости, соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия существующих механизмов (надбавок к цене мощности и пр.), а также исключающие их расширение и появление новых видов перекрёстного субсидирования на оптовом рынке.
По мнению Ассоциации «Совет производителей энергии» в целях повышения инвестиционной привлекательности в сфере производства электроэнергии (мощности) необходимо помимо разработки и внедрения методологии учёта объёмов перекрёстного субсидирования на оптовом рынке реализовать следующие меры по минимизации влияния перекрёстного субсидирования на оптовом рынке:
1. При утверждении тарифов регулируемых договоров на следующие периоды регулирования (начиная с 2019 года) для поставщиков, осуществлявших поставку электроэнергии (мощности) по РД в 2012г, 2014-2015гг, учесть отставание по индексации, произошедшее из-за ее отсутствия в 2012, 2014-2015 гг.;
2. Ввести запрет на расширение перечня территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков;
3. Оценить и зафиксировать объем перекрестного субсидирования на оптовом рынке, реализуемого через РД, утвердить целевые ориентиры снижения объёмов такого перекрёстного субсидирования с внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия и объемы РД (в первую очередь, РД для поддержки территорий ценовых зон оптового рынка, для которых устанавливаются особенности функционирования оптового и розничных рынков).
Для решения задачи, поставленной в Стратегии развития электросетевого комплекса в части снижения перекрестного субсидирования до 50 млрд. руб., необходим ежегодный рост тарифов на электроэнергию для населения в размере 13,9%, что очевидно невозможно по социальным причинам. Удержание же роста тарифов на электроэнергию для населения (в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития РФ) на уровне 5% повлечет увеличение величины перекрестного субсидирования к 2022 году до вышеуказанной суммы в 417 млрд. рублей.
По мнению ПАО «Россети», указанный рост не может быть компенсирован через единый (котловой) тариф на услуги по передаче электроэнергии вследствие установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 г. № 750 ограничений на предельную величину перекрестного субсидирования, поэтому в тарифах на услуги по передаче на 2017 год в регионах присутствия ПАО «Россети» учтено перекрестного субсидирования порядка 170 млрд. рублей (по всем субъектам 200,6 млрд. рублей), тогда как фактическая его сумма – 207,5 млрд. рублей по ДЗО ПАО «Россети» (37,64 млрд рублей ввиду ограничения роста сетевых тарифов отражается на снижении инвестиционных программ и расходов сетей). До настоящего времени не принят график снижения перекрестного субсидирования, порядок расчета и распределения, учета между потребителями, не разработаны меры по снижению перекрестного субсидирования, не введена дифференциация тарифа ПАО «ФСК ЕЭС».
ПО мнению Наионального исследовательского Университета «Высшая школа экономики» даже при существующей системе формирования цен на электроэнергию возможен уход от перекрестного субсидирования, связанного с фиксированными тарифами на электроэнергию для населения. При этом при определении прогнозной динамики сокращения перекрестного субсидирования необходимо выполнение следующих условий:
— опережающие темпы роста тарифов для населения;
— темп роста тарифов для населения не должен оказывать существенного давления на инфляционный рост;
— рост цен для прочих потребителей в целом за прогнозный период – не более чем в 1.4 раза или до 4.2 руб./кВтч от уровня 2016 г. ( с дальнейшим существенным замедлением темпов роста);
— компенсация совокупных необходимых обоснованных издержек отрасли (рост выручки по электроэнергетике суммарно по всем группам потребителей должен соответствовать увеличению соответствующих затрат).
В частности экспертами НИУ ВШЭ предлагается прогноз розничных цен на электроэнергию для населения, прочих потребителей и объемов перекрестного субсидирования, сформированный с учетом следующих сценариев:
— ежегодный прирост электропотребления населением – 1.5%, прочими потребителями – 0.5%;
— ежегодный прирост цен (тарифов на электроэнергию для населения – 6%, для прочих потребителей – 3% (сценарий индексации – «инфляция минус»);
— ежегодная индексация расчетного экономически обоснованного тарифа на электроэнергию для населения на 3%.
При заданных сценариях расчетов до 2025 года будет наблюдаться сближение уровней цен на электроэнергию для населения и прочих потребителей, начиная с 2025 года тарифы для населения превысят уровни розничных цен для прочих потребителей; к 2028 году объем перекрестного субсидирования сократится до 234 млрд. руб. В дальнейшем механизм перекрестного субсидирования должен быть полностью исключен, средний уровень тарифов для населения должен покрывать реальные издержки по производству, передаче и распределению электроэнергии населению. По расчетам НИУ ВШЭ такой результат может быть достигнут в рамках таких мероприятий к 2036 г.
В связи с вышеизложенным участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
Актуализировать ранее принятые решения по решению проблемы перекрестного субсидирования, в том числе на оптовом рынке электроэнергии и мощности, розничном рынке электроэнергии и сетевом комплексе, для чего:
1. Провести анализ влияния перекрестного субсидирования на развитие электроэнергетики и экономики страны в целом, в регионах и отдельных ее отраслей и подготовить предложения и мероприятия по ее снижению и ограничению до приемлемых значений, позволяющих развивать конкурентные отношения в электроэнергетике и доведения реформы до логического завершения.
2. Разработать и внедрить методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, позволяющую предельно обоснованно и прозрачно учесть все виды и размеры перекрёстного субсидирования в отрасли.
3. Разработать и утвердить нормативный правовой акт, предусматривающий ежегодное определение и учёт в котловых тарифах на услуги по передаче электрической энергии фактического размера перекрёстного субсидирования в субъектах Российской Федерации
6. Рассмотреть вопрос о включении в прогноз социально-экономического развития России показателя «рост регулируемых тарифов для населения», предусмотрев опережающие темпы роста по сравнению с прочими потребителями в увязке с развитием инструментов социальной адресной помощи населению, а также изучить опыт Республики Крым по использованию социальной нормы потребления с целью его распространения в Российской Федерации.
7. Определить целевые ориентиры снижения размеров предельных объёмов перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе по годам в разрезе субъектов Российской Федерации, с ежегодным темпом сокращения перекрёстного субсидирования в объёме не менее 15%. В качестве механизмов реализации этой задачи использовать:
— сокращение темпов индексации тарифов на услуги по передаче электроэнергии для категории потребителей «прочие» за счёт повышение операционной и инвестиционной эффективности сетевых компаний и постепенного доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня;
— для реализации мер по снижению перекрестного субсидирования предусмотреть меры по наполнению розничного рынка электроэнергии путем упрощения выхода на розничный рынок собственной, малой и распределенной генерации, а также не востребованной на оптовом рынке части электроэнергии, вырабатываемой ТЭЦ;
— пересмотр коэффициентов к тарифу для отдельных категорий потребителей (для населения, проживающего в городах и сельской местности, а также населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми и электроплитами ряда других льготных потребителей);
— исключение из котловой НВВ выручки сетевых организаций, функционирующих на основе использования электросетевого хозяйства производителей электрической энергии;
— изменение критериев для доступа к льготному технологическому присоединению к электрической сети для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт с повышением экономической ответственности потребителей за объем заявленной мощности;
8. Утвердить целевые ориентиры объёмов перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии
(мощности) с внесением, при необходимости, соответствующих изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие предельные сроки действия существующих механизмов (надбавок к цене мощности и пр.).